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壮丽70年·党领导中医药发展历程⑫:探索建立健全中医药管理体系

      在新中国中医药发展史上,有一个机构的成立意义非凡,让无数中医药人欢呼雀跃。它的诞生被人称为中医药事业发展史上具有里程碑意义的事件,是中医管理的“历史性转折”。它的成立意味着中医药工作将由过去的从属地位时期转入相对自立发展的新时期,改变了长期以来“西医在朝,中医在野”的医疗卫生体制管理局面。

  1986年,这个国务院新增的直属机构——国家中医管理局成立。两年后,它正式更名为国家中医药管理局。国家层面的中医药管理机构成立后,各省、自治区、直辖市也相继成立中医药管理机构,为中医药发展提供了组织保障。


启航 中医药管理有了核心引擎

  新中国成立后很长一段时间,全国范围内没有专门的中医药管理机构,中医工作一直由卫生部管理。

  “不能再用西医西药的管理模式管理中医中药了”“要改变‘西医在朝,中医在野’的不利局面”,1984年,浙江何任联合山东张灿玾、湖北李今庸等10位当时全国著名的中医专家上书国务院,陈述制约中医药发展的严重制度缺陷,希望建立独立的中医药管理系统。

  对此,党中央、国务院5次讨论中医问题,卫生部6次向国务院打报告反映改革中医药管理体制问题。国务院领导阅读过这些材料后给卫生部作了批示:“类似反映很多,有人担心长此下去中国的传统医学不但不能发扬光大,将会衰败下去。但解决此问题,仅是口头上喊一下是不能解决问题的,需要对目前存在的问题,系统地加以分析研究,找出原因,找出扭转这种局面的有力措施,并向党中央、国务院写出报告,取得支持。”

  为了回应国务院的批示,破中医药发展瓶颈,时任卫生部部长崔月犁经过一年多的调查研究后,向国务院递交了关于解决中医问题的请示报告,并得到批准,其中一项措施就是改革现行中医药管理体制。之后,崔月犁负责起草了关于成立中医药管理局的方案,上报国务院。

  1985年6月,中央书记处关于中医工作的决定中指出,要把中医和西医摆在同等重要的地位。1986年1月,国务院第94次常务会议决定成立中医管理局。同年7月20日,国务院正式下达了《关于成立国家中医管理局的通知》,规定国家中医管理局是国务院直属机构,由卫生部代管,各级地方中医中药机构的管理体制也作相应的调整。1988年3月,国务院决定将原属国家医药管理局管理的中药部分划规国家中医药管理局,实行中医中药统一管理。

  中医药管理机构的设立,不仅反映了中医界和众多支持中医发展的民众的诉求,还顺应了中医药事业发展的客观需要和医疗卫生发展大势。这个机构成为中医药事业振兴发展的引擎,为中医药事业的快速重振与发展创造了条件。


破浪 各地中医药管理机构设置加强

  国家中医药管理局成立后,与之相对应,全国各省市也开始逐步建立地方中医药管理机构。地方中医药管理机构的职责与国家中医药管理局相似,负责本地区的中医药事业的规划与发展。不过,地方中医药管理机构主要是在省、直辖市等省级单位,地市级以下地方却鲜有设立;许多县甚至没有专人负责中医药工作。即使在省级层面,副厅级的省级中医药管理局也并不多。

  很长一段时间以来,中医药管理体系“头重脚轻”,尤其是基层组织欠缺,严重影响了党的中医政策自上而下地落实。许多人把中医药管理体制的这种特点概括为“高位截瘫”。不仅如此,中医药管理机构也并没有把所有中医药事业的管理权限收回来,仍然存在多头管理等问题。

  中医药要“有人管,有人干,有人信”,为了破解中医药管理体系存在的问题,各级地方政府做出了许多尝试。其中吉林省在全国较早设立了副厅级建制的省中医药管理局,并率先设立市(州)级、县(市区)级中医药管理局,成为全国中医药领导协调和行政管理体系最健全的省份之一。

  2004年,吉林省政府印发了《吉林省中医药管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,标志着作为主管全省中医药行业的副厅级行政机构的建立。此后,吉林省中医药管理局不断总结经验,在中医药管理职能上“做加法而不做减法”。自上而下,管理体系改革层层传导,稳步推进。到2015年,吉林全省9个市州,60个县(市、区)全部成立了中医药管理局,各地方政府也逐步加强对中医药工作的管理,全省62%的县(市区)已创建为全国基层中医药工作先进单位,比全国平均比例高出34个百分点。

  全国各地也相继在机构改革中加强了中医药管理机构建设。湖南、山东、天津相继成立了副厅级中医药管理局;安徽、黑龙江、甘肃、陕西、山西、辽宁、湖南等省中医管理局更名为中医药管理局,增加了职能。

  2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,完善中医药事业发展政策和机制。这短短14个字成为一个火种,点燃了各地中医药管理体系改革,不少地区中医药管理体系建设取得突破性进展。2014年,河北省中医药管理局升格副厅级,行政编制增加到20人;同时批准成立了一个性质为正处级全额拨款事业单位、编制为12人的河北省中医药发展中心。数据显示,2014年全国已有28个省(区、市)的卫生计生、中医药管理部门进行了机构改革。中医药管理机构作为卫生计生委(卫生厅)管理的相对独立的副厅级局的有8个,卫生计生委(卫生厅)加挂中医药管理局(中医药发展办公室)牌子、尚未明确级别的有9个。作为卫生计生委(卫生厅)正处级内设机构和其他机构管理的正处级局有12个。作为卫生计生委(卫生厅)直属正处级参照公务员法管理的事业单位2个。15个副省级城市,成立中医药管理局的有6个,其他为卫生计生委(卫生局)中医处。


加速 不断完善中医药管理体系

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持中西医并重,把中医药摆在了国家发展战略层面的重要位置,中医药振兴发展迎来天时、地利、人和的大好时机。中医药管理体系乘着时代的“东风”不断完善。

  2016年2月,国务院印发《中医药发展战略规划纲要(2016—2030年)》,在指导思想中明确提出“以完善符合中医药特点的管理体制和政策机制为重点”,并提出“中医药管理体制更加健全”的发展目标。在“组织实施”的部分明确“健全中医药管理体制。按照中医药治理体系和治理能力现代化要求,创新管理模式,建立健全国家、省、市、县级中医药管理体系,进一步完善领导机制,切实加强中医药管理工作。各相关部门要在职责范围内,加强沟通交流、协调配合,形成共同推进中医药发展的工作合力。”

  同年,国务院中医药工作部际联席会议制度建立,在国务院领导下,中医药局牵头,36个部门和单位统筹协调中医药工作,对全国中医药工作进行宏观指导;研究促进中医药事业改革发展的方针政策;指导、督促、检查有关政策措施的落实;协调解决中医药事业改革发展中的重大问题。

  2017年7月1日,《中华人民共和国中医药法》正式实施,其中第三条提出要建立符合中医药特点的管理制度,第四条明确“县级以上人民政府应当将中医药事业纳入国民经济和社会发展规划,建立健全中医药管理体系,统筹推进中医药事业发展。”2018年,随着《深化党和国家机构改革方案》的公布实施,各地机构改革也陆续进行,一些地方的方案对中医药管理机构也做出相应调整。

  在机构改革和“国法”的合力作用下,中医药管理体系完善加速推进。

  比如,2019年1月29日,河南省南阳市中医药发展局挂牌成立,南阳市中医药发展局成为与市卫生健康委并列的市政府36个工作部门之一。按照机构改革实施方案,南阳市中医药发展局设立党组,并重新核定机构职能、人员编制和内设机构。南阳市机构编制委员会办公室将相关中医药事业单位划归市中医药发展局管理。同时,市中医药发展局安排新的办公地点,实现机构、党务、人事、业务、财务独立。南阳市的12个县区也都成立了中医药发展局。

  河南南阳的中医药管理机构改革方案释放出一种信号,在中医药振兴发展的大好形势下,中医药管理机构的重要性正在稳步提升,在未来,中医药管理机构的声音也会随着改革的深入推进而愈发铿锵。